台州市人民政府

行政复议决定书

台政复〔2022〕27号

申请人：张某平

被申请人：台州市生态环境局

申请人张某平因不服被申请人台州市生态环境局作出的台环玉罚字〔2021〕36-2号《台州市生态环境局行政处罚决定书》（以下简称案涉决定），于2022年2月14日向本机关申请行政复议，后于2022年2月18日补正材料后本机关依法受理。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人所作的台环玉罚字〔2021〕36-2号《台州市生态环境局行政处罚决定书》。

申请人称：一、被申请人认定申请人生产排放有毒有害大气污染物铅及化合物属于认定事实错误。本案检查（勘察）笔录、现场取证照片、调查询问笔录等证据都可以证明浙江某某有限公司翻锌车间未向生态环境部门报批过，所使用的材料是锌锭，并非是铅锭，故排放的大气污染物是锌及化合物并非是铅及化合物。根据生态环境部、国家卫生健康委员会公告2019年第28号“关于发布《有毒有害大气污染物名录（第一批）》的公告”确定的11种（类）有毒有害大气污染物名录，并无锌及化合物。而被申请人将浙江某某有限公司生产产生的锌及化合物混同为铅及化物，显然是认定事实错误。二、被申请人罚款处罚的具体行政行为明显不当。浙江某某有限公司的锌合金铸造在玉环局2010年8月6日做出的《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目环境影响报告表审查意见的函》（玉环建〔2010〕152号）已经审批同意增加锌合金铸造生产线。因为考虑锌合金熔炼技术工艺的质量控制和环保要求，将锌合金委外加工，所以在2015年的验收时未含锌合金熔炼工艺。2018年6月以后，浙江某某有限公司为了提高产品质量，控制好锌合金熔炼技术，开始建设锌合金熔炼车间。因新工艺一直未通过环评，浙江某某有限公司多次向玉环市环保局、玉环市助企强企办公室提出申请，要求增设锌合金熔炼车间，但是一直没有得到批准。浙江某某有限公司只好一边申请、一边先建锌合金熔炼车间。为有效的防治环境污染，浙江某某有限公司专门借鉴了上海某某公司的翻锌技术并建有环保布袋除尘设施，还投入千万元资金与资深专家一起研发一种高科技生产工艺。作为浙江某某有限公司的法定代表人，申请人主观上没有故意逃避环评、故意违法的任何想法；客观上也没有造成环境污染、生态破坏程度和任何社会不良影响；在被申请人对浙江某某有限公司进行查处时，申请人积极配合，没有任何逃避查处的行为。故申请人认为被申请人对申请人的行政处罚不符合《环境行政处罚办法》第三条罚教结合的要求，也不符合第六条关于规范裁量权以及第七条不予处罚情形的要求。被申请人机械套用《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》裁量因子对申请人进行处罚，没有将服务与管理相结合，没有考虑申请人的企业经营需求和困难，没有想着帮助企业解决问题。故申请人认为被申请人对申请人罚款处罚的具体行政行为，违背案件实际情况且明显不当，申请人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不应予以行政处罚。三、浙江某某有限公司的翻锌锭车间自2018年6月开始建设、投入使用至今已经超过二年，不应再处罚申请人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”浙江某某有限公司的翻锌锭车间自2018年6月开始建设、投入使用至今已经超过二年，未经过验收就投入使用与被申请人不受理申请人的申请有直接的因果关系，因此如果对申请人处罚明显不公平。四、被申请人应当限期受理浙江某某有限公司递交的环评申请。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十八条：“建设项目的环境影响评价，应当避免与规划的环境影响评价相重复。已经进行了环境影响评价的规划包含具体建设项目的，规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据，建设项目环境影响评价的内容应当根据规划的环境影响评价审查意见予以简化。”第二十四条：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”浙江某某有限公司在采用的生产工艺和防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，有义务、也有权利重新报批建设项目的环境影响评价文件。被申请人应当根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十七条：“生态环境主管部门应当自收到建设项目环境影响报告书、环境影响报告表之日起，依据建设项目环境保护管理相关法律、法规规定的程序和要求作出批准或者不予批准的决定，并向社会公开审批结果。”以及《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》三、关于建设单位可否主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。（二）建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条：行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。因此，被申请人在浙江某某有限公司和申请人多次递交申请的情况下，拒绝受理且不提供任何书面凭证造成了申请人最终被处罚，显然违法。

综上，申请人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十一条的规定依法提起行政复议申请，请依法支持申请人的合法请求，维护申请人的合法权益。

被申请人称：一、关于事实部分。被申请人认为某某公司污染防治设施未经验收，擅自投入翻锌锭生产的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”和第十九条第一款：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”之规定，申请人作为浙江某某有限公司法定代表人对该公司上述违法行为负有直接责任。2021年10月13日本案调查终结，2021年11月2日，被申请人作出了台环玉罚告字〔2021〕33-2号《台州市生态环境局行政处罚听证告知书》，告知申请人违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知申请人有权进行陈述、申辩和要求听证，被申请人于2021年11月9日送达申请人。申请人收到《台州市生态环境局行政处罚听证告知书》后，于2021年11月12日提出陈述和申辩，被申请人经调查核实，认为陈述申辩理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十三条和《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量的指导意见》（环执法〔2019〕42号）第十三条第二款和第三款规定的关于从轻或减轻处罚以及免于处罚的情形，维持原拟处罚决定。2021年12月15日，被申请人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款......”的规定，根据《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》的相关规定，对申请人作出罚款捌万元的行政处罚。二、某某公司配套建设的环境保护设施未经验收即投入翻锌工艺生产系违法行为。根据《建设项目环境影响报告表》、《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目环境影响报告表审查意见的函》（玉环建〔2010〕152号）、《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目竣工环境保护验收的复函》（玉环验〔2015〕39号）和《固定污染源排污登记表》，某某公司系建设锌合金铸造生产线，以锌合金锭为原材料，其报告表及审批均不包括翻锌。本案查处之时某某公司系以废锌为原料进行翻锌，废锌之中含有铜、铅等杂质，所排放大气污染物势必含有铅及化合物。若某某公司需增加翻锌工艺，应当按照规定程序进行审批，且配套建设的环境保护设施验收合格后方可投入生产，因此，本案违法事实清楚，证据确凿充分。以上事实有现场检查（勘察）笔录、现场检查（勘察）图、现场取证照片、调查询问笔录等为证。三、某某公司生产排放有毒有害大气污染物铅及化合物这一事实认定并无错误。根据2021年10月12日雷某声的调查询问笔录，可以知道某某公司的原料废锌里面含有铅等其他物质，以及因原料软硬情况和申请人要求的原料不符，所以进行翻锌锭工艺，目的是去除铅等杂质及调节原料锌锭软硬情况。参照《玉环某某铸造有限公司年产5678吨铜棒及8600吨锌锭生产线技改项目环境影响报告书》，对比同行业玉环某某铸造有限公司环评，原料废锌中含铅等杂质和排放废气中含铅及化合物。因此，某某公司翻锌工艺生产所排放的大气污染物含有铅及化合物这一事实认定并无错误。四、适用《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》裁量因子依据并无错误。依据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》第二十九、有色金属冶炼和压延加工业项下第64项，常用有色金属冶炼321；贵金属冶炼322；稀有稀土金属冶炼323；有色金属合金制造324。环境影响评价均全部为报告书（利用单质金属混配重熔生产合金的除外）。本案某某公司系通过熔炼的方式从含有锌、铜、铅等废杂金属料中提炼锌锭，并非单质金属混配重熔，其环境影响评价类别为报告书，并非报告表。某某公司自2018年6月建设翻锌锭车间，2019年开始翻锌生产，违法行为持续时间较长。因此，裁量因子依据并无不当。五、本案并未超过行政处罚期限。依据《行政处罚法》第三十六条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”某某公司虽然于2018年6月完成建设翻锌车间，2019年10月开始生产，2021年9月仍有在生产。六、关于是否应当限期受理某某公司环评申请并不成为撤销本案行政处罚的事由。某某公司建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。但是，某某公司并未向被申请人提交环境影响报告书进行重新报批。若涉及行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复申请行政许可的，应当另案处理。

综上，请求作出维持台环玉罚字〔2021〕36-2号《行罚决定书》的决定。

经审理查明：2021年9月27日，被申请人台州市生态环境局执法人员到申请人公司浙江某某有限公司进行执法检查，发现该公司存在以下情况：1.厂区南侧有一翻锌车间内现场存放有锌锭模具约20个和翻锌土炉2张（熔化炉1张、保温炉1张），现场未在生产，但有生产痕迹，炉内有炉温及炉渣，炉边有正在冷却的焦炭残渣；2.现场存放有燃料焦炭（约350公斤）和原料废锌（约15吨）；3.在翻锌车间仓库内堆有炉渣约3吨；4.现场建有配套的布袋除尘设施，现场未在运行；5.某某公司未办理翻锌锭工艺的环保审批及验收手续，并于2018年6月建设翻锌锭工艺。同日，被申请人制作了现场检查（勘察）笔录、现场取证照片、调查询问笔录。后被申请人于当日对浙江某某有限公司及其法定代表人即申请人张某平进行立案调查。2021年10月12日，被申请人对浙江某某有限公司授权的副总经理雷某声进行调查询问，并制作询问笔录。2021年10月13日，被申请人调查终结。2021年11月2日，被申请人作出台环玉罚告字〔2021〕33-2号《台州市生态环境局行政处罚听证告知书》，告知申请人拟依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对其作出罚款8万元的行政处罚，同时告知其享有陈述、申辩及听证的权利。因申请人出差在外，且雷某声不愿在送达回执上签字，被申请人于11月9日采取留置送达的方式送达。2021年11月12日，申请人向被申请人提出陈述和申辩，理由为：1.锌合金熔炼技术品控不一，为追求高质量产品，自行建造熔炼车间；2.浙江某某有限公司曾多次申请，但未获批复，不得已临时启用熔炼炉；3.浙江某某有限公司投入千万资金研发新工艺，需要缓冲期。鉴于上述原因，请求免除或者减少对浙江某某有限公司和申请人张某平的行政处罚金额。后被申请人经审查，认为申请人陈述申辩理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定、第三十三条规定以及《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量的指导意见》（环执法〔2019〕42号）第十三条第二款和第三款规定的关于从轻或减轻处罚以及免于处罚的情形，维持原拟处罚决定。2021年12月15日，被申请人作出案涉决定，决定对申请人配套建设的环境保护设施未经验收即投入翻锌工艺生产的违法行为作出罚款8万元的行政处罚。因雷某声不愿意在送达回执上签字，被申请人于同年12月20日留置送达至浙江某某有限公司雷某声办公室处。后申请人对该处罚决定不服，向本机关提起行政复议。

另查明，2010年7月，申请人委托的台州市环境科学设计研究院就申请人申请建设的水暖及阀门配件生产线技改项目出具了《建设项目环境影响报告表》，该项目行业类别及代码为：C34金属制造业，工艺说明中描述“产品主要原材料为铜棒和锌合金铸件，外协的锌合金铸件进场后直接进入机加工工序”。2010年8月6日，玉环县环境保护局作出玉环建〔2010〕152号《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目环境影响报告表审查意见的函》，同意环境影响报告表的结论。2015年9月6日，玉环县环境保护局作出玉环验〔2015〕39号《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目竣工环境保护验收的复函》，同意浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目通过竣工环境保护验收。案涉翻锌锭生产项目不在此次竣工环境保护验收范围。

以上事实，有现场检查（勘察）笔录、现场检查（勘察）图、现场取证照片、调查询问笔录、立案表、张某平与雷某声以及陈敏等人身份证复印件、浙江某某有限公司授权委托书、陈述申辩申请、陈述申辩审查表、《台州市生态环境局行政处罚听证告知书》（台环玉罚告字〔2021〕33-2号）、《台州市生态环境局行政处罚决定书》（台环玉罚字〔2021〕36-2号）及相关送达回证、《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目环境影响报告表审查意见的函》（玉环建〔2010〕152号）、《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目竣工环境保护验收的复函》（玉环验〔2015〕39号）等证据予以证实。

本机关认为：本案的争议焦点为：1.案涉决定认定事实是否清楚；2.申请人的违法行为是否已经超过行政处罚的追诉时效。

根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。本案被申请人台州市生态环境局系辖区内环境保护主管部门，具有依法查处环境违法行为的法定职责。

关于案涉决定认定事实是否清楚。《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021年）第二条第二款规定，建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。该名录附表将“有色金属冶炼和压延加工业”项目（第二十九）的“常用有色金属冶炼321；贵金属冶炼322；稀有稀土金属冶炼323；有色金属合金制造324”列入应当编制报告书的范围。根据上述规定可知，有色金属冶炼和压延加工业项目需配套建设的环境保护设施，需依法报批建设项目环境影响报告书，在投入生产或者使用前，需经环保设施“三同时”（即同时设计、同时施工、同时投产使用）验收，否则责任主体将承担不利后果。本案中，浙江某某有限公司翻锌锭生产项目系利用土炉通过熔炼的方式从废锌中提炼锌锭，属于名录中“有色金属冶炼和压延加工业”的类别，故案涉项目系需要进行环评的项目，其需要配套建设的环境保护设施未经环保设施“三同时”验收，即正式投入生产使用，违反上述规定。被申请人分别依据《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第十九条第一款、第二十三条第一款之规定，作出案涉处罚决定，认定事实清楚。

在量罚方面，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款......被申请人根据上述规定，且结合《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》的相关内容对申请人作出罚款8万元的行政处罚，已充分考虑了申请人的主观态度、违法行为的环境危害后果及两年内环境违法次数等因素，量罚并无不当。

关于行政处罚追诉时效问题。根据《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。浙江某某有限公司于2018年6月建设翻锌锭工艺，2019年10月开始生产，至2021年9月仍有在生产，其违法行为一直在持续。故申请人认为浙江某某有限公司违法行为超过二年，不应给予行政处罚的主张，本机关不予支持。关于申请人主张被申请人应当限期受理申请人递交的环评申请，不是本案审查范围，申请人可依照法律规定另行寻求救济。

在程序方面，被申请人履行了行政处罚的立案，对现场检查（勘察）、询问案件相关人员等调查取证工作，并履行了行政处罚前的告知、行政处罚决定的送达等程序性义务，整个办理过程基本符合《行政处罚法》的相关规定。需要指出的是，案涉决定作出后，被申请人将处罚决定留置送达至雷某声办公室，而未送达至申请人本人，不符合《行政处罚法》第六十一条第一款的规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。鉴于申请人已知晓案涉决定内容并申请行政复议，其合法权益未造成实质损害，故本机关认为本案行政行为存在瑕疵，在此仅予以指正。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：

维持被申请人台州市生态环境局于2021年12月15日作出的台环玉罚字〔2021〕36-2号《台州市生态环境局行政处罚决定书》。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二二年四月十八日

附件

本决定依据的相关法律和法条

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条  行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

……