台州市人民政府

行政复议决定书

台政复〔2022〕26号

申请人：浙江某某有限公司

被申请人：台州市生态环境局

申请人浙江某某有限公司因不服被申请人台州市生态环境局作出的台环玉罚字〔2021〕36-1号《台州市生态环境局行政处罚决定书》（以下简称案涉决定），于2022年2月14日向本机关申请行政复议，后于2022年2月18日补正材料后本机关依法受理。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人所作的台环玉罚字〔2021〕36-1号《台州市生态环境局行政处罚决定书》。

申请人称：一、被申请人认定申请人生产排放有毒有害大气污染物铅及其化合物属于认定事实错误。本案检查（勘察）笔录、现场取证照片、调查询问笔录等证据都可以证明申请人翻锌车间未向生态环境部门报批过，所使用的材料是锌锭，并非是铅锭，排放的大气污染物是锌及化合物并非是铅及其化合物。根据生态环境部、国家卫生健康委员会的公告 《关于发布<有毒有害大气污染物名录（2018年）>的公告》 （公告 2019年第4号）确定的11种（类）有毒有害大气污染物名录，并无锌及化合物。而被申请人将申请人生产产生的锌及化合物混同为铅及化物，显然是认定事实错误。二、被申请人适用《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》裁量因子依据错误。1、将环评文件作为报告书简化管理的裁量因子依据错误。根据《关于申请人水暖及阀门配件生产线技改项目环境影响报告表审查意见的函》（玉环建〔2010〕152号），可以看出申请人的项目环评类别是环保报告表，并非是报告书。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十一项有色金属冶炼和压延加工业类别第65项，有色金属铸造年产10万吨及以上采用报告书，其他情况下采用报告表。申请人项目的总投资2000万，增加锌合金铸造生产线，年产900吨锌合金铸件。对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十一项有色金属冶炼和压延加工业类别第65项，环境影响评价类别也应当是报告表，而并非是报告书，被申请人依据《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》裁量因子报告书简化管理显然使用依据错误。2、认定排放有毒有害大气污染物铅及其化合物的裁量因子错误。三、被申请人罚款处罚的具体行政行为明显不当。申请人的锌合金铸造在玉环局2010年8月6日做出的《关于申请人水暖及阀门配件生产线技改项目环境影响报告表审查意见的函》（玉环建〔2010〕152号）中有所体现，报告表已经审批同意增加锌合金铸造生产线，因为考虑锌合金熔炼技术工艺的质量控制和环保要求，将锌合金委外加工，所以在2015年的验收时未含锌合金熔炼工艺。2018年6月以后，申请人自己开始建设锌合金熔炼车间。因为，新工艺一直未通过环评，申请人多次向玉环市环保局、玉环市助企强企办公室提出申请，要求增设锌合金熔炼车间，但是一直没有得到批准。作为申请人的法定代表人，申请人主观上没有故意逃避环评、故意违法的任何想法；客观上也没有造成环境污染、生态破坏程度和任何社会不良影响；在被申请人对申请人进行查处时，申请人积极配合，没有任何逃避查处的行为；申请人认为被申请人对申请人的行政处罚不符合《环境行政处罚办法》第三条、第六条、第七条之规定。被申请人只是机械套用《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》裁量因子对申请人进行处罚，没有将服务与管理相结合，没有考虑申请人的企业经营需求和困难，没有想着帮助企业解决问题，只是想简单罚款了之。申请人认为案涉决定违背案件实际情况且明显不当，申请人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，不应予以行政处罚。四、申请人的翻锌锭车间自2018年6月开始建设、投入使用至今已经超过二年，不应再处罚申请人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条，申请人的翻锌锭车间自2018年6月开始建设、投入使用至今己经超过二年，未经过验收就投入使用与被申请人不受理申请人的申请有直接的因果关系，因此如果对申请人处罚明显不公平。五、被申请人应当限期受理申请人递交的环评申请。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十八条、第二十四条，申请人在采用的生产工艺和防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，有义务、也有权利重新报批建设项目的环境影响评价文件。作为被申请人应当根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十七条、《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条，受理或者不予受理申请人的环评审批并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。因此，被申请人在申请人和申请人多次递交申请的情况下，拒绝受理且不提供任何书面凭证造成了申请人最终被处罚，显然属于被申请人已经违反了上述法律法规的规定。综上，申请人依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十一条的规定依法提起行政复议申请，请依法支持申请人的合法请求，维护申请人的合法权益。

被申请人称：一、关于事实部分。被申请人认为申请人污染防治设施未经验收，擅自投入翻锌锭生产的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”和第十九条第一款：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”之规定，已构成违法。2021年10月13日本案调查终结，2021年11月2日，被申请人作出了《台州市生态环境局行政处罚听证告知书》（台环玉罚告字〔2021〕33-2号），告知申请人违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知申请人有权进行陈述、申辩和要求听证，被申请人于2021年11月9日送达申请人。申请人收到《台州市生态环境局行政处罚听证告知书》后，于2021年11月12日提出陈述和申辩，被申请人对申辩理由结合证据材料进行了调查核实，认为陈述申辩理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十三条和《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量的指导意见》（环执法〔2019〕42号）第十三条第二款和第三款规定的关于从轻或减轻处罚以及免于处罚的情形，维持原拟处罚决定。2021年12月15日，被申请人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上 200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20 万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”之规定，根据《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》表2-2，项目应报批环评文件为报告书简化管理，污染防治设施已建成并投入使用，建设项目地点在生态保护红线区域外，排放有毒有害大气污染物铅及其化合物，违法行为持续时间超过12个月，两年内环境违法次数为1次，一年内未对周边村民、单位造成不良影响，经集体审议后对申请人污染防止设施未经验收，擅自投入翻锌锭生产的行为作出行政处罚。二、申请人配套建设的环境保护设施未经验收即投入翻锌工艺生产系违法行为。申请人系建设锌合金铸造生产线，以锌合金锭为原材料，《建设项目环境影响报告表》以及审批均不包括翻锌。本案查处之时申请人系以废锌为原料进行翻锌，废锌之中含有铜、铅等杂质，所排放大气污染物势必含有铅及其化合物。若申请人需增加翻锌工艺，应当按照规定程序进行审批，且配套建设的环境保护设施验收合格后方可投入生产，因此，本案违法事实清楚，证据确凿充分。证明上述事实的主要证据另包括现场检查（勘察）笔录、现场检查（勘察）图、现场取证照片、调查询问笔录等。三、申请人生产排放有毒有害大气污染物铅及其化合物这一事实认定并无错误。根据被申请人对2021年10月12日雷某声的调查询问笔录，申请人主要由于原料废锌里面含有铅等其他物质，及原料软硬情况和申请人要求的原料不符，所以进行翻锌锭工艺，目的是去除铅等杂质及调节原料锌锭软硬情况。参照《玉环某某铸造有限公司年产5678吨铜棒及8600吨锌锭生产线技改项目环境影响报告书》，对比同行业玉环某某铸造有限公司环评，原料废锌中含铅等杂质和排放废气中含铅及其化合物。因此，申请人翻锌工艺生产所排放的大气污染物含有铅及其化合物这一事实认定并无错误。四、适用《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》裁量因子依据并无错误。依据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》第二十九、有色金属冶炼和压延加工业项下第64项，常用有色金属冶炼321；贵金属冶炼322；稀有稀土金属冶炼323；有色金属合金制造324。环境影响评价均全部为报告书（利用单质金属混配重熔生产合金的除外）。本案申请人系通过熔炼的方式从含有锌、铜、铅等废杂金属料中提炼锌锭，并非单质金属混配重熔，其环境影响评价类别为报告书，并非报告表。申请人自2018年6月建设翻锌锭车间，2019年开始翻锌生产，违法行为持续时间较长，而铅又系高污染物。因此，裁量因子依据并无不当。五、本案并未超过行政处罚期限。依据《行政处罚法》第三十六条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”申请人虽然于2018年6月完成建设翻锌车间，2019年10月开始生产，2021年9月仍有在生产。六、关于是否应当限期受理申请人环评申请并不成为撤销本案行政处罚的事由。如涉及行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复申请行政许可的，应当另案处理。综上，请求作出维持台环玉罚字〔2021〕36-1号《行罚决定书》的决定。

经审理查明：2021年9月27日，被申请人台州市生态环境局执法人员到申请人浙江某某有限公司进行执法检查，检查发现：1.厂区南侧有一翻锌车间，占地面积150平方米，现场主要设备为锌锭模具约20个、翻锌土炉2张（熔化炉1张、保温炉1张），现场未在生产，但有生产痕迹，炉内有炉温及炉渣，炉边有正在冷却的焦炭残渣；2.现场主要使用燃料为焦炭，现场存放有约350公斤；3.主要使用原料为废锌，现场存放约15吨；4.在翻锌车间原料仓库内堆有炉渣约3吨；5.现场建有配套的布袋除尘设施，现场未运行；6.申请人翻锌锭工艺未办理环保审批及验收手续。被申请人制作了现场检查（勘察）笔录、现场取证照片，认为申请人存在未重新报批环评，污染防治设施未经验收，擅自投入翻锌锭生产的违法行为，于当日对申请人进行立案调查。被申请人对陈某（系公司行政人事主管）、雷某声（申请人授权委托人、公司副总经理）进行了调查询问，被调查询问人在笔录中对案涉翻锌车间于2018年建设完成、未经环保审批、生产原料为废锌等事实进行了陈述。2021年11月2日，被申请人作出台环玉罚告字〔2021〕33-1号《行政处罚听证告知书》，认为申请人的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”和第十九条的第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”之规定，构成违法，拟依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款及《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》表2-2对申请人作出罚款人民币贰拾玖万元整的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩及听证的权利。该告知书于2021年11月9日送达申请人。2021年11月12日，申请人向被申请人提出陈述和申辩，理由为：1.锌合金熔炼技术品控不一，为追求高质量产品，自行建造熔炼车间，所用技术及配方优于市场，且仅在紧急情况下临时启用；2.申请人曾多次申请增设锌合金熔炼车间，但未获批复，不得已临时启用熔炼炉，且设有布袋除尘设施，有效防止污染，未造成不良影响；3.申请人投入千万资金研发新工艺，需要缓冲期。鉴于上述原因，请求免除或者减少对申请人及其法定代表人张某平的行政处罚金额。后经被申请人审查，认为申请人陈述申辩理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十三条以及《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（环执法〔2019〕42号）第十三条第二款、第三款规定的关于从轻或减轻处罚以及免于处罚的情形。2021年12月15日，被申请人作出案涉决定，对申请人罚款人民币49万元整。送达过程中因申请人委托人拒绝在送达回证上签字，被申请人于同年12月20日留置送达申请人。申请人对该处罚决定不服，向本机关提起行政复议。

另查明，2010年7月，申请人委托的台州市环境科学设计研究院就申请人申请建设的水暖及阀门配件生产线技改项目出具了《建设项目环境影响报告表》，该项目行业类别及代码为：C34金属制造业，工艺说明中描述“产品主要原材料为铜棒和锌合金铸件，外协的锌合金铸件进场后直接进入机加工工序”。玉环县环境保护局于2010年8月6日作出玉环建[2010]152号《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目环境影响报告表审查意见的函》，同意环境影响报告表的结论。2015年9月6日，玉环县环境保护局作出玉环验〔2015〕39号《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目竣工环境保护验收的复函》，该项目通过竣工环境保护验收。案涉翻锌锭生产项目不在此次竣工环境保护验收范围。

以上事实，有《立案审批表》、《现场检查（勘察）笔录》、行政执法现场照片（图片、影响资料）证据12张、《调查询问笔录》三份、《建设项目环境影响报告表》、玉环建[2010]152号《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目环境影响报告表审查意见的函》、玉环验〔2015〕39号《关于浙江某某有限公司水暖及阀门配件生产线技改项目竣工环境保护验收的复函》、台环玉罚告字〔2021〕33-1号《行政处罚听证告知书》、《陈述申辩书》、台环玉罚字〔2021〕36-1号《行罚决定书》的决定及相关送达回证等证据予以证实。

本机关认为：本案的争议焦点为：被申请人认定事实是否清楚，量罚是否适当。申请人的违法行为是否已经超过行政处罚的追诉时效。

《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”第十九条第一款“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》第二条第二款规定，建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。该名录附表将“常用有色金属冶炼321；贵金属冶炼322；稀有稀土金属冶炼323；有色金属合金制造324”项目（“有色金属冶炼和压延加工业”类别）列入应当编制报告书的范围，利用单质金属混配重熔生产合金的除外。根据上述规定可知，常用有色金属冶炼、贵金属冶炼、稀有稀土金属冶炼、有色金属合金制造项目需配套建设的环境保护设施，需依法报批建设项目环境影响报告书，在投入生产或者使用前，需经环保设施“三同时”（即同时设计、同时施工、同时投产使用）验收，否则，责任主体将承担不利后果。本案中，申请人建造翻锌车间利用土炉通过熔炼的方式从废锌中提炼锌锭系有色金属冶炼项目，属于名录中需要编制环评报告书进行环评的项目，而其需要配套建设的环境保护设施未经环保设施“三同时”验收即正式投入生产使用，违反上述规定。被申请人分别依据《建设项目环境保护管理条例》第十七条第一款、第十九条第一款、第二十三条第一款之规定，作出案涉行政处罚决定，认定事实正确。

关于申请人提出环评文件认定为报告书简化管理事实认定错误的问题。2015年9月6日，申请人水暖及阀门配件生产线技改项目通过环评验收，该项目《建设项目环境影响报告表》中项目行业类别及代码为：C34金属制造业，锌合金铸件为委外加工，且不涉及锌合金冶炼。现申请人从事翻锌锭生产系有色金属冶炼项目，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》，属于名录中需要编制环评报告书进行环评的项目，被申请人认定并无不当。

关于申请人提出的排放有毒有害大气污染物铅及其化合物事实认定错误问题。根据生态环境部发布的《排污许可证申请与核发技术规范 有色金属工业——再生金属》表4再生锌产排污节点、排放口及污染因子一览表及表 E.4 再生锌产排污系数，可知采用火法工艺进行翻锌锭生产废气污染因子包含铅及其化合物，废气铅及其化合物的产污系数（指在正常技术经济和管理等条件下，生产单位产品直接排放到环境中的污染物量）为1000克/吨产品，申请人从事翻锌锭生产必然产出含铅及其化合物的大气污染物。根据生态环境部、国家卫生健康委员会公告的《关于发布<有毒有害大气污染物名录（2018年）>的公告》 （公告 2019年第4号），铅及其化合物系有毒有害大气污染物。申请人该生产项目排放污染物种类包含有毒有害污染物铅及其化合物，被申请人认定事实正确。

在量罚方面，申请人建设以报告书简化管理的项目，污染防治设施未经验收，擅自投入翻锌锭生产，项目排放污染物种类包含有毒有害污染物，违法行为持续时间超过12个月，被申请人责令改正违法行为后及时改正，被申请人根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《浙江省生态环境违法行为行政处罚罚款金额裁量表》表2-2规定的裁量细则，在法定裁量范围内综合考虑申请人违法的具体情况，对申请人作出罚款49万元的行政处罚，量罚合理适当。

关于申请人提出的行政处罚追诉时效问题。根据《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。申请人于2018年6月建设翻锌锭工艺，2019年10月开始生产，至2021年9月仍有在生产，其违法行为一直在持续。故申请人认为申请人违法行为超过二年，不应给予行政处罚的主张，本机关不予支持。关于申请人主张被申请人应当限期受理申请人递交的环评申请，不是本案审查范围，申请人可依照法律规定另行寻求救济。

在程序方面，被申请人履行了行政处罚的立案，对现场检查（勘察）、询问案件相关人员等调查取证工作，并履行了行政处罚前的告知、行政处罚决定的送达等程序性义务，整个办理过程符合《行政处罚法》的相关规定，保障了行政相对人的权益。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，本机关决定如下：

维持被申请人台州市生态环境局于2021年12月15日作出的台环玉罚字〔2021〕36-1号《台州市生态环境局行政处罚决定书》。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二二年四月六日

附件

本决定依据的相关法律和法条

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条  行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

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