台州市人民政府

行政复议决定书

                    台政复〔2022〕16号

申请人：徐某秀

被申请人：台州市椒江区人民政府

申请人徐某秀不服被申请人台州市椒江区人民政府于2022年1月10日作出的《椒江区人民政府房屋征收补偿决定书》（椒政征补决〔2022〕22号）（以下简称“案涉决定”），于2022年1月25日向本机关申请行政复议，本机关依法受理。因情况复杂，本案延长30日行政复议期限。并于2022年3月18日举行了听证会。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人台州市椒江区人民政府作出的案涉决定。

申请人称：一、案涉决定主要事实不清。申请人房屋的土地性质是集体土地，案涉决定在介绍申请人房屋基本情况时，没有全面、完整介绍申请人的房屋情况。（1）申请人房屋的土地性质是集体土地，有集体土地使用权证证明，在椒江区人民政府及椒江区住房和城乡建设局的公文中也得到认定。（2） 申请人房屋面积中3.44平方米是无证的，是否属于合法建筑面积没有认定。二、适用依据错误。集体土地上房屋征收与补偿安置有专门的法律及政策，被申请人不按照或参照现成的集体土地上的房屋征收与补偿安置的法律及政策依据，而参照土地性质不同的国有土地上的房屋征收与补偿安置的法律及政策依据，是明显的适用依据错误。三、违反法定程序。申请人房屋位置所在地块都没有工程项目建议书批复（立项）和建设项目用地预审及选址意见书，椒江区XX片区二号地块工程涉及的椒江区国民经济和社会发展规划及年度计划也没有，违反了有关集体土地征收和国有土地上房屋征收法定前置程序。被申请人径自作出了案涉决定，违反了在作出征收补偿决定前先与申请人进行协商，协商不成再作出征收补偿决定的程序。《关于对XX片区二号地块范围内房屋实施征收的决定》公告中没有载明行政复议、行政诉讼权利，也属于程序违法。四、超越或者滥用职权。被申请人不具备将集体土地上房屋按国有土地上房屋征收这一行政行为的职权。涉及集体土地的征收，椒江区人民政府既无作出征收决定的法定职权，亦违反了《中华人民共和国土地管理法》有关规定，也违反了的诸如农用地转用审批等法定程序。五、具体行政行为明显不当。案涉决定第二条第六项需扣减费用的行政行为明显不当。《房地产估价报告书》存在很多问题，如没有征收人委托书，没有评估人员入户调查的证明材料（勘测表没申请人签字），房屋及装修评估有漏评、 少评及院落没评估等问题。故请求依法撤销案涉决定。

被申请人称：一、被申请人作出的案涉决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。因XX片区二号地块旧城区改造项目建设需要，被申请人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规规定，于2017年5月10日作出《关于对XX片区二号地块范围内房屋实施征收的决定》（椒政发〔2017〕50号）并予以公告。案涉房屋位于椒江区XX街道中街XX号，属于上述征收决定规定的征收范围内。经查，申请人户籍所在地为浙江省乐清市，案涉房屋系申请人从原椒江区XX街道XX村村民曹某庆及其妻子何某兰处购得，房屋所有权证已转移登记到申请人名下，集体土地建设用地使用权仍在曹某庆名下。根据一江两岸XX片区房屋征收补偿政策关于集体土地买卖户处置方案的规定，对房产证已转土地证未转的集体土地买卖户，参照国有土地上房屋征收政策执行，同买方签订征收补偿协议。因申请人在规定的期限内未与房屋征收部门达成征收补偿协议，房屋征收部门台州市椒江区住房和城乡建设局于2021年11月11日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条向被申请人报请就案涉被征收房屋作出征收补偿决定，被申请人在审核了征收部门提交的申请人案涉房屋的基本情况等相关证据材料的基础上，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二十一条、第二十二条、第二十六条;《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第十六条、第二十一条、第三十二条、第三十三条以及《台州市椒江区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《椒江区XX片区国有土地上房屋征收补偿方案》等有关规定，于2022年1月10日，作出了案涉决定。综上，被申请人作出案涉决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、被申请人作出的案涉决定符合法定程序。2017年5月14日，项目实施机构椒江区某某征迁指挥部作出并公告《椒江区XX片区二号地块房屋征收房地产评估机构选择公告》。因XX片区二号地块被征收人未在公告规定的期限内共同协商选定房屋评估机构，2017年5月25日，实施机构作出《椒江区XX片区一号地块、二号地块、三号地块评估机构选择抽签办法》，定于2017年5月27日上午9时在某某指挥部三楼会议室举行抽签。5月27日，在浙江省台州市XX公证处的现场监督下，抽签选定台州市XX房地产估价有限公司为房屋评估机构，后实施机构在征收范围内张贴《关于选定台州市椒江区XX片区二号地块房地产价格评估机构的公告》。评估机构经实地查勘并结合有关资料出具了案涉房屋的面积和评估单价等预评估情况，实施机构于2020年9月18日发出通告并予以公示。2020年12月21日评估机构出具《房地产估价报告》。2021年3月29日与申请人协商未果。2021年6月2日实施机构向申请人邮寄送达评估报告书并告知其享有申请复核的权利，申请人于2021年6月3日签收。申请人于2021年6月5日提出复核申请，评估机构予以复核回复并告知申请人享有申请鉴定的权利。2021年9月7日实施机构向申请人邮寄送达《关于签订房屋征收与补偿协议截止时间的通知》，告知申请人签订协议时间截止至2021年9月15日，申请人于9月9日签收后未在签约期限内签订协议。为此，房屋征收部门在未能与申请人达成补偿协议的情况下，报请被申请人作出征收补偿决定。被申请人依法作出征收补偿决定后，房屋征收部门和实施机构予以送达，并在房屋征收范围内张贴公告。综上，被申请人作出案涉决定，程序符合法律规定。综上所述，被申请人作出案涉决定认定事实清楚证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。

经审理查明：案涉房屋位于椒江区XX街道XX号，原权利人为椒江区XX街道XX村村民曹某庆。2000年1月25日申请人徐某秀就案涉房屋与曹某庆之妻何某兰签订房地产买卖契约，并办理了房屋产权转移登记，集体土地建设用地使用权证仍登记在曹某庆名下。因XX片区二号地块项目建设需要，被申请人台州市椒江区人民政府于2017年5月10日作出《台州市椒江区人民政府关于对XX片区二号地块范围内房屋实施征收的决定》（椒政发〔2017〕50号），并于同日在征收范围内予以公告。该决定明确了XX片区二号地块的征收范围，征收部门为台州市椒江区房屋征收与补偿管理办公室，实施单位为椒江区某某征迁指挥部，明确房屋征收补偿方案按照《台州市椒江区人民政府办公室关于印发椒江区XX片区国有土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（椒政办发〔2017〕82号）执行。案涉房屋在上述征收范围之内。2017年5月13日，椒江区XX领导小组办公室作出《椒江区XX领导小组办公室会议纪要》（〔2017〕1号），其中第十七条关于集体土地买卖户处置方案第三项确定，对房产证已转土地证未转的买卖户参照国有土地上房屋征收政策执行，同买方签订征收补偿协议，按被征收房屋评估价值扣减10%作为补偿结算价，每户低于10万元的按十万元扣减，其扣减部分款项留存在指挥部，指挥部根据实际情况支付给卖方。被申请人据此拟对申请人户参照国有土地上房屋征收政策进行征收。2017年5月14日，房屋征收实施单位椒江区某某征迁指挥部发布《椒江区XX片区二号地块房屋征收房地产评估机构选择公告》，提供五家房地产评估机构供被征收人选择。因被征收人未协商选定评估机构，椒江区某某征迁指挥部于2017年5月25公布《椒江区XX片区一号地块、二号地块、三号地块评估机构选择抽签办法》。2017年5月27日，在浙江省台州市XX公证处的现场公证下，房屋征收实施单位通过随机抽取的方式，确定台州市XX房地产估价有限公司为该项目国有土地上房屋征收房地产价格评估机构，并予以公示。2017年6月5日，台州市XX房地产估价有限公司对案涉房屋进行了实地查勘并制作《房屋丈量勘察表》及《室内装修及附属物核对记录表》，由注册房地产估价师及相关人员予以见证并签字确认，并留存了被征收房屋内外部状况的照片。随后，选定的评估机构台州市XX房地产估价有限公司对被征收房屋的价值进行评估。

2020年9月18日，房屋征收实施单位发布通告，将案涉区块部分房屋包括案涉房屋丈量评估情况进行公示，申请人未提出异议。案涉房屋的《房地产估价报告》于2020年12月21日作出，于2021年6月2日邮寄送达申请人，并告知申请人对估价结果有异议有申请复核评估的权利。该评估报告对于该房屋确权建筑面积认定为110.94平方米，另有违法建筑面积3.44平方米，确定评估价值为人民币1015561元（其中被征收房屋补偿金额1000872元，临时辅属建筑物补偿金额516元，室内装修及附属物补偿金额14173元），报告确定的有效期同拆迁期限（包括延长期）。申请人于2021年6月5日向评估机构提出复核评估申请，认为应当按照集体土地进行评估。评估机构于2021年6月8日作出《关于徐某秀复核评估申请的回复》，认为其评估并无不妥，并告知其仍有异议可向台州市城市房地产估价委员会申请鉴定。申请人未申请鉴定，但于2021年6月10日向被申请人提交《房地产重新评估申请书》，要求按照集体土地性质重新评估。被申请人于2021年6月22日作出答复，认为申请人应当依照《关于徐某秀复核评估申请的回复》的告知向台州市城市房地产估价专家委员会申请鉴定。

因就补偿方式等问题存在分歧，征收部门与申请人未能达成补偿协议。2021年12月9日，被申请人将案涉房屋征收补偿决定方案及告知书邮寄申请人，案涉房屋征收补偿决定方案认定房屋建筑面积共114.38平方米，其中合法建筑面积110.94平方米，历史遗留房屋建筑面积3.44平方米，并提供货币补偿和房屋产权调换两种方式供申请人选择，告知申请人自收到补偿决定方案之日起十五日内，对补偿决定方案提出意见并选择补偿方式。因申请人逾期未选择补偿方式，2022年1月10日，被申请人作出案涉决定，决定给予房屋产权调换，明确了补偿内容及金额、用于产权调换的房屋位置及价格、结算方式等内容。申请人不服该征收补偿决定，向本机关申请行政复议。

另查明，2017年3月22日，被申请人曾抽签选定了台州市某某房地产评估有限公司作为案涉地块的预评估机构，并由台州市某某公证处出具了《公证书》（2017）浙台东证字第1045号。2017年5月24日，该评估机构对案涉房屋及零星装修进行了预丈量勘察，同时制作了《房屋丈量勘察表》、《零星装修丈量表》，由注册房地产估价师及相关人员予以见证并签字确认。上述预评估获取的房屋及装修信息在评估机构正式确定后，且经该评估机构对案涉房屋进行估价实地查勘复核后，被用于案涉房屋的房地产估价。

以上事实，有《公证书》（2017）浙台东证字第1045号、《台州市椒江区人民政府关于对XX片区二号地块范围内房屋实施征收的决定》（椒政发〔2017〕50号）、《台州市椒江区人民政府办公室关于印发椒江区XX片区国有土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（椒政办发〔2017〕82号）、《椒江区XX领导小组办公室会议纪要》（〔2017〕1号）、《椒江区XX片区二号地块房屋征收房地产评估机构选择公告》、《椒江区XX片区一号地块、二号地块、三号地块评估机构选择抽签办法》、《公证书》（2017）浙台东证字第2307号、《房地产估价报告》、《关于徐某秀复核评估申请的回复》、《房地产重新评估申请书》、《椒江区人民政府房屋征收补偿决定书》（椒政征补决〔2022〕22号）及相关邮寄凭证等证据予以证实。

本机关认为，本案审查的焦点是：一、案涉房屋按照国有土地上房屋进行征收补偿是否合法。二、案涉房地产估价报告能否作为作出房屋征收补偿决定的依据。三、案涉决定内容是否适当。四、案涉决定作出的程序是否合法。

一、案涉房屋按照国有土地上房屋进行征收补偿是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农村土地属于农民集体所有，即只有本集体经济组织成员才享有本集体土地的使用权。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）规定，严禁城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或者“小产权房”。《台州市征收集体土地房屋补偿安置办法》第三十六条规定，被补偿人是指征收集体土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。《台州市椒江区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法（试行）》椒政办发〔2017〕 46 号规定了集体土地上房屋人口安置的条件，一般以农业人口为前提，以宅基地进行安置的还需符合《台州市市区农村村民住宅用地管理办法》的规定。从上述规定可以看出，国家法律、政策尚不允许农村宅基地及其房屋的自由买卖，案涉房屋所在土地为集体建设用地，申请人通过购买取得该房屋本身违反相关法律规定。并且按照集体土地上房屋征收与补偿安置政策，申请人系户籍登记在浙江省乐清市的非农业人口，其非案涉房屋所在地集体经济组织成员，申请人户并无符合条件的安置人口，其要求获得与该集体经济组织成员同等或者类似的补偿安置，明显缺乏法律、政策依据。在此情况下，被申请人根据《台州市椒江区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法（试行）》、《台州市椒江区人民政府办公室关于印发椒江区XX片区集体土地房屋征收补偿方案的通知》（椒政办发〔2017〕48号）、《台州市椒江区人民政府办公室关于印发椒江区XX片区国有土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（椒政办发〔2017〕82号）、《椒江区XX领导小组办公室会议纪要》（〔2017〕1号），并综合考虑申请人该房屋已经办理了房屋产权转移登记等实际情况，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对申请人进行补偿安置，应当说已经保障了申请人的合法权益。

二、案涉房地产估价报告能否作为作出房屋征收补偿决定的依据。因案涉征收地块被征收人未在期限内协商选定房地产价格评估机构，被申请人遂公布《椒江区XX片区一号地块、二号地块、三号地块评估机构选择抽签办法》，后于2017年5月27日在浙江省台州市XX公证处的现场公证下，通过随机抽取的方式，确定具有相应资质的台州市XX房地产估价有限公司为该项目国有土地上房屋征收房地产价格评估机构，并予以了公示，该评估机构选定程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定。评估机构选定后，征收实施单位委托台州市XX房地产估价有限公司对被征收房屋进行评估，评估机构以征收决定公告之日作为评估时点，结合实地查勘情况、被申请人预评估获取的房屋信息及申请人不动产权利证书等情况作出了被征收房屋的估价报告，上述估价报告上均有两名注册房地产估价师签名并加盖了评估机构的公章。申请人收到评估结果后申请了复核，台州市XX房地产估价有限公司经复核维持了评估结果。申请人称其通过电话向台州市房地产价格评估专家委员会申请鉴定被拒绝，但未提交证据证明，该主张本机关不予采纳。因此，案涉《房地产估价报告》作出符合法定程序，可以作为案涉决定的依据。

关于申请人主张的评估机构未根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条之规定对被征收房屋进行实地查勘，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，室内装修评估无依据，对其装修评估有漏评的问题。被申请人向本机关补充提交了户内调查照片、实地查勘表等资料，查勘表由注册房地产估价师、房屋征收部门相关人员和无利害关系的第三人见证并签名确认。结合预评估信息及申请人不动产权利证书等资料足以证明房屋面积及装修装饰基本情况。但根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第三款，房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。本案中，被申请人通过见证方式进行实地查勘，未将被征收人未在实地查勘记录上签字或者盖章的相关情况在评估报告中予以说明，确存在瑕疵，鉴于申请人在后续评估程序中仍可通过复核、鉴定等程序保障自身权益，本机关在此予以指正。另外，本案中，申请人提出装修评估有漏评的主张，但并未提交相关证据予以证明，并且申请人对该《房地产估价报告》申请复核评估时并未对该部分内容提出异议，故依据该《房地产估价报告》的评估金额认定装修数额，并无不当。

关于申请人主张的其实际使用且在土地证上记载的约52.82平方米的庭院及3.44平方米的无证房屋未与评估认定的问题。申请人3.44平方米的无证房屋，被申请人在对案涉房屋丈量评估情况进行公示时按违法建筑面积公示，但申请人未提出异议，亦未有其他证据证明该部分面积为合法所有。评估报告中按照历史遗留房屋建筑面积对该部分价值进行评估应当说已经充分考虑了申请人的利益。至于申请人主张实际使用且在土地证上记载的约52.82平方米的庭院，根据集体土地建设用地使用证记载该52.82平方米为虚线标示，并未实际确权给曹某庆户，该部分面积由申请人合法使用但未在土地证及房屋产权证书中予以确权。为保障申请人该部分利益，被申请人及评估机构根据征收政策和房屋容积率等实际情况给与申请人案涉房屋建筑面积价值的百分之四作为庭院系数作出评估、补偿。因此，评估机构根据《台州市椒江区人民政府办公室关于印发椒江区XX片区国有土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（椒政办发〔2017〕82号）及相关补偿政策对于上述部分进行价值评估并无不妥。

关于申请人提出的评估报告并非专为产权调换用的问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第八条的规定，被征收房屋价值评估目的应当表述为“为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值”。案涉《房地产估价报告》的评估目的表述并无不当。该办法第二十九条规定，除政府对用于产权调换房屋价格有特别规定外，应当以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值。本案中，用于产权调换房屋的价格，在《台州市椒江区人民政府办公室关于印发椒江区XX片区国有土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（椒政办发〔2017〕82号）中已经明确，被申请人未以评估方式确定用于产权调换房屋的市场价值并无不妥。

关于申请人提出的评估报告超期问题。案涉《房地产估价报告》在估价说明中确定了报告有效期同拆迁期限（包含延长期），被申请人作出案涉决定时《房地产估价报告》并未超出有效期。另外，案涉《房地产估价报告》作出时间与评估时点间隔时间过长确有不合理之处，但本案中，被申请人决定以产权调换的方式对申请人进行补偿安置，被申请人用于产权调换房屋的价值在2017年5月10日公布的《台州市椒江区人民政府办公室关于印发椒江区XX片区国有土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（椒政办发〔2017〕82号）中已经确定，《房地产估价报告》以2017年5月10日作为价值时点，于2020年12月21日对申请人房屋作出《房地产估价报告》，并不会对申请人权益造成损害。

三、案涉决定内容是否适当。被申请人按照征收补偿方案及《房地产估价报告》的评估结果，对申请人作出案涉房屋征收决定，以产权调换的方式对申请人进行补偿，详细列明用于产权调换的房屋的具体内容、结算差价情况及结算方式，内容适当。关于申请人提出的协商记录不真实、扣减费用无依据、案涉决定未包含产权调换位置等问题。经审查，申请人与被申请人确有协商事实。申请人在收到补偿决定方案后未选定补偿方案，亦可证明双方未能达成补偿协议的事实，在双方未能达成补偿协议的情况下，被申请人及时作出案涉决定符合法律的规定。案涉决定中扣减费用系根据《椒江区XX领导小组办公室会议纪要》（〔2017〕1号）中第十七条关于集体土地买卖户处置方案第三项确定，对房产证已转土地证未转的买卖户参照国有土地上房屋征收政策执行，同买方签订征收补偿协议，按被征收房屋评估价值扣减10%作为补偿结算价，每户低于10万元的按十万元扣减，其扣减部分款项留存在指挥部，指挥部根据实际情况支付给卖方。系基于申请人购买取得集体土地房屋的实际情况，为有利于平衡集体土地买卖双方的利益关系制定的政策依据，据此扣减费用并无不当。关于申请人提出的临时安置费、搬迁费未依据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、第二十七条的规定“由设区的市、县（市）人民政府根据当地物价水平规定，每两年公布一次”的问题。本案中，被申请人发布的征收补偿方案对临时安置费、搬迁费已经按照当时公布有效的临时安置费、搬迁费标准确定，在临时安置费、搬迁费未有调整的情况下，后续签订补偿协议及作出征收补偿决定执行征收补偿方案确定的金额并无不当，且不宜对申请人等个案进行单独调整。至于用于产权调换房屋的位置，案涉决定已明确在某某区块规划范围内，并非申请人理解的应当明确具体坐落、位置、单元、楼层等信息。

四、案涉决定作出的程序是否合法。因XX片区二号地块项目建设需要，被申请人台州市椒江区人民政府于2017年5月10日作出《台州市椒江区人民政府关于对XX片区二号地块范围内房屋实施征收的决定》（椒政发〔2017〕50号）。案涉房屋在征收范围。后被申请人依法选定台州市XX房地产估价有限公司案涉房屋作出评估结果后向申请人送达、告知，履行了相关程序。征收部门与申请人未能达成补偿协议，被申请人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，按照征收补偿方案对申请人作出案涉房屋征收补偿决定方案及告知书，赋予申请人选择货币补偿和某某区块规划范围内进行房屋产权调换的权利。因申请人逾期未选择补偿方式，被申请人于2022年1月10日作出案涉决定，决定以房屋产权调换的方式对申请人进行补偿。被申请人将案涉决定送达申请人后，在征收范围内予以了公告，送达和公告程序均符合法律、法规规定。因此，被申请人案涉决定作出的程序符合法律规定。

综上，被申请人作出的案涉决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：

维持被申请人台州市椒江区人民政府于2022年1月10日作出的《椒江区人民政府房屋征收补偿决定书》（椒政征补决〔2022〕22号）。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二二年四月十九日

附件

本决定依据的相关法律和法条

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条  行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

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