台州市人民政府行政复议决定书

台政复〔2020〕96号

申请人：天台XX工艺有限公司

被申请人：天台县人民政府

申请人天台XX工艺有限公司因不服被申请人天台县人民政府作出的《天台县人民政府关于对天台XX工艺有限公司房屋征收补偿决定》（天政决〔2020〕5号），于2020年8月26日向本机关申请行政复议，本机关依法受理。因本案的审理需要以其他案件的审理结果为依据，本机关于2020年9月9日中止本案审理。2020年12月9 日，因中止的理由已消除，恢复该行政复议案件的审理。因情况复杂，延长审理期限三十日。本案现已审理终结。

申请人称：（一）天台XX工艺有限公司名下涉案土地用途原登记为工贸综合楼，天政决〔2020〕5号房屋征收补偿决定，是被申请人擅自委托第三方对涉案土地按工业用地进行评估后所作出，该征收补偿决定依法应予以撤销。

1.1994年12月14日天台XX工艺有限公司（简称XX公司）与原天台县土地管理局签订天土让合字（94）第19号土地使用权出让合同。该合同约定出让天台县XX镇XX村新104国道西侧面积7696平方米土地，土地用途登记为工贸综合楼。1997年7月被申请人为XX公司颁发天台国用（1997）字第0678号《国有土地使用证》，载明XX公司名下土地使用权坐落于天台县城关镇上清溪104国道西侧，地号为01001123（3），登记用途为工贸综合楼。1998年后天台县开始规划建设始丰新城，被申请人开始阻止XX公司开发建设涉案土地，并要求XX公司将部分土地转让给天台县交警大队。1999年12月6日XX公司与天台县公安局交警大队签订了转让部分土地使用权协议书，后被申请人为天台县公安局交警大队办理了土地使用权过户手续，但XX公司没有收到被申请人颁发的新国有土地使用证。2004年10月9日XX公司被天台县工商行政部门吊销。

2.近年来，被申请人为征收XX公司名下地产，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定……”之规定，违反《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条关于评估机构选定程序之规定，擅自委托已被通报不合格的天台县XX房地产价格评估事务所对XX公司名下土地进行评估，该评估报告无效，不得作为涉案土地征收补偿的依据。

3.天台县XX房地产价格评估事务所按照被申请人单方制作、提供的所谓《国有土地使用证》，以工业用地进行评估存在重大错误。因为XX公司名下土地用途原登记为“工贸综合楼”，属于综合用地，按照1999年施行的《土地管理法》第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”涉案土地是经浙江省人民政府土地管理部门审批和确认的，被申请人将案涉土地用途由“工贸综合楼”变更为“工业用地”，未按土地法规定报省级人民政府土地管理部门批准，也没有按土地法规定先经有关城市规划行政主管部门同意（案涉土地1994年12月取得《建设用地规划许可证》），故被申请人的土地用途变更登记行为，属于严重违法的无效行为，天台县XX房地产价格评估事务所以所谓工业用地进行评估，所得出的超低评估价格严重损害了XX公司的利益，被申请人以该评估价为依据作出天政决〔2020〕5号房屋征收补偿决定是无效的、不成立的。

（二）XX公司名下土地现已实际规划为商住用地，结合相邻土地的征地补偿情况，涉案土地评估价和补偿价显著过低，应当责令被申请人与申请人共同委托第三方按商住用地进行重新评估，并责令被申请人重新作出征收补偿决定。

1.如前所述，XX公司名下涉案土地原审批用途为“工贸综合楼”，是商业和办公的结合用地，特别是涉案土地实际位于天台县天台山西路的临街商业地段，与天台县人民政府办公大楼相邻，根据天台县土地规划和城市建设规划，涉案土地已被实际规划为商住用地。鉴于县政府大楼相邻的XX公司名下土地已作商住规划的客观事实，现以工业用地进行评估并作出征收补偿决定，显然对申请人不公平，严重损害申请人的利益。

2.目前XX公司名下土地评估价仅为每平方米11513.00元，与相同或相邻地段的按商住用地评估征收的地产相比，XX公司名下土地的评估价和征收补偿价格每平方米低数万元，如：与一墙之隔的同宗地块的XX公司土地评估征收相比每平方米少4万多元，与XX公司土地相距120米天台山西路另一处土地评估征收相比每平方米少5万多元，与XX公司道路对面的公园集体划拨用地评估征收相比每平方米少5万多元。基于上述客观事实，被申请人违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”之规定，也违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”之规定，依法应予以纠正，应责令被申请人参照相同或相邻地段的商住用地评估价格，对涉案土地进行重新评估并重新作出征收补偿决定，否则，对申请人严重不公平。

3.本次征地补偿还应考虑天台县始丰新城建设给申请人造成的重大损失。如前所述，XX公司取得涉案土地使用权后即开始为相关专利产品国际贸易进行开发建设，但1998年后被申请人开始规划建设始丰新城，对XX公司采取断水、断电等阻止发展措施，致使XX公司无法正常建设和经营，2004年又吊销XX公司营业执照，后又以偷税罪对XX公司法定代表人徐某江判处刑罚（被台州市中级人民法院纠正）。对于被申请人改变土地规划进行新城建设给申请人造成的上述重大损失，在征收补偿决定中应当考虑增加补偿款金。

综上所述，请求撤销被申请人天台县人民政府作出的《天台县人民政府关于对天台XX工艺有限公司房屋征收补偿决定》（天政决〔2020〕5号），责令被申请人与申请人共同委托评估机构并重新作出房屋征收补偿决定。

被申请人称：一、案件基本情况和征收过程。XX公司成立于1994年4月19日，法定代表人为徐某华，2003年3月25日法定代表人变更为徐某江，属私营有限责任公司，公司坐落于XX区块，即天台县公安局交警大队南侧。因天台县市民服务中心和始丰湖公园（工程）项目建设需要，被申请人于2013年9月17日作出《天台县人民政府房屋征收决定》，对新城西区B1-3、B1-6、B1-7、B0-1等区块国有土地上房屋实施征收，征收部门为天台县城市房屋征收管理办公室，实施单位为天台县城市新区建设管理委员会。征收范围涉及企业6家，个人17户，共需征收房屋266间，用地面积约2.23万㎡，建筑面积约2.81万㎡，其中包含XX公司。至今，除XX公司外，其余各企业与个人均已完成签约且腾空拆除。2013年9月17日，被申请人作出《天台县人民政府房屋征收决定》，征收实施单位对该区块涉及房屋积极开展征收工作。XX公司认为评估机构对其作出的评估结果不合理，要求按照商住用地标准进行评估和补偿，但其土地使用证上的土地用途为工业用地。因XX公司的要求不符合《天台县新城西区B1-3、B1-6、B1-7、B0-1区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》的有关规定，经多次协商达不成协议，故未能在签约期限内完成签约。之后，房屋征收部门和房屋征收实施单位又对该公司的原始档案再次深入调查核实，并会同县国土局、县司法局等相关部门就土地用途和用地面积进行审查论证，且就该问题与XX公司反复沟通解释。2018年按最新评估时点对XX公司房屋重新进行评估，XX公司仍不满意，根据其申请，评估机构作出复核评估，XX公司对复核结果仍有异议，根据申请，台州市城市房地产估价专家委员会于2019年4月24日出具《台州市城市房地产估价专家委员会技术鉴定意见书》，建议对评估报告的个别因素中相关临街因素作适当修正。根据鉴定意见结果，天台县XX房地产价格评估事务所于2019年8月1日又重新出具了评估报告，但被征收人仍不接受。经协商沟通未果，房屋征收部门于2019年 12 月31 日向被申请人提出补偿决定方案，被申请人对补偿决定方案依法进行审查，于2020年4 月 17 日将补偿决定方案送达被征收人。因被征收人未在法定期限内提出意见和选择补偿方式，被申请人于2020年7月30日作出房屋征收补偿决定（天政决〔2020〕5号）并予公告。

二、复议申请书的第二个复议请求事项违反行政法规和地方性法规的规定，不可能也不应当实现。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征补条例》）第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《省条例》）第十八条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定。参加投票确定或者随机确定的候选房地产价格评估机构不得少于三家......投票确定或者随机确定房地产价格评估机构应当由公证机构现场公证。本案所涉区块国有土地上房屋征收评估机构的产生办法正是严格按照《征补条例》和《省条例》的规定执行，在协商未选定的情况下，通过随机确定的方式由天台县公证处现场公证抽签产生，确定天台县XX房地产价格评估事务所为本区块的法定评估机构。因此，评估机构的产生不是被申请人单方选出来的，也不允许由申请人与被申请人共同委托产生，申请人在申请书中所提要求违反法律规定。

而且，就本案来说，对于天台县XX房地产价格评估事务所出具的评估报告，申请人已经进行了申请复核评估、申请鉴定等法定程序，评估机构也按照鉴定意见重新出具了评估报告，申请人充分行使了被征收人的法定权利，评估机构也充分保障了申请人的合法权利，到了申请人应当履行法定义务的时候，却提出了被申请人擅自委托评估机构、评估报告无效的这种没有任何法律依据和事实依据的理由，申请人的无理要求不可能也不应当实现。申请人要求被申请人重新作出房屋征收补偿决定不合法规、不切实际。根据《征补条例》和《省条例》的相关规定，补偿决定是在达不成补偿协议的情况下，由征收人单方作出，既然申请人要求共同委托评估，假使共同委托是可行的话，双方根据评估结果订立补偿协议即可，申请人要求重新作出补偿决定不符合法律规定。

三、根据行政复议申请书的内容，本案的核心问题是对于XX公司按工业用地的土地用途进行评估是否合法。（一）评估主体、委托主体均不是被申请人。如前所述，评估机构是通过法定程序产生的，不存在擅自委托的问题，委托主体是房屋征收部门，不是被申请人，申请人所指认的委托主体、对于评估行为的定性均为错误。如果申请人认为产生评估机构的行政行为违法，可以对该行政行为不服寻求救济，而不是在本案中以评估机构违法产生为名，意图推翻补偿决定。（二）XX公司的土地证载明土地用途是工业用地，且发证已经过20年，在这么长的时间里，XX公司从未提出异议，变更登记是原法定代表人徐某华经手，也从未提出异议，现法定代表人徐某江意图推翻原法定代表人的职务行为在法律上不能成立。且变更登记行为是天台县自然资源和规划局作出，非被申请人所作变更登记，申请人将之一概视作被申请人的行为不能成立。（三）徐某江起诉变更登记的行政行为已经台州中级人民法院（2020）浙10行初49号行政裁定书裁定驳回，申请人却擅自将土地变更登记行为定性为严重违法的无效行为极为不妥，申请人应当尊重司法审理程序和结果，国家机关所作出的土地证在被任何有权机关撤销或确定无效之前，具备法定效力，应当作为依据。（四）征地补偿要否考虑申请人所称的重大损失问题。申请人所称的专利产品国际贸易因新城建设受阻，真实性无从认定，与征收补偿没有关联性；申请人所称刑罚纠正事项，真实性无异议，关联性却不具备，国家赔偿（司法赔偿）与征收补偿实施主体不同、款项性质不同、法律关系不同，不可以混同。

四、案涉区块国有土地上房屋征收依法实施，被申请人所作天政决〔2020〕5号房屋征收补偿决定实施主体、实施程序合法、适用法律准确，依法应予维持。案涉项目即始丰湖公园和市民服务中心项目国有土地上房屋征收完成了《征补条例》和《省条例》所规定的所有应当履行的法定程序，包括被申请人作出房屋征收决定并公告、协商不成依法确定房地产价格评估机构、房地产价格评估机构出具房屋征收评估报告、复核评估、鉴定、重新评估、房屋征收部门与被征收人进行协商、协商未达成协议房屋征收部门向被申请人提出补偿决定方案、被申请人对补偿决定方案进行审查后将补偿决定方案送达被征收人、被征收人逾期未选择补偿方式房屋征收部门报请被申请人作出补偿决定、到最后被申请人依法作出补偿决定并公告，每一个程序均有相应的证据在卷证明，被申请人所作出的补偿决定主体、程序合法，适用法律正确，依法应予维持。

综上，请求复议机关维持被申请人所作出的《天台县人民政府关于对天台XX工艺有限公司房屋征收补偿决定》（天政决〔2020〕5号）。

经审理查明：因天台县市民服务中心和始丰湖公园（工程）项目建设需要，被申请人天台县人民政府于2013年9月17日作出《天台县人民政府房屋征收决定》（天政发〔2013〕35号），并在征收范围内予以公告。该决定对新城西区B1-3、B1-6、B1-7、B0-1等区块国有土地上房屋实施征收，明确房屋征收补偿与安置按照《天台县新城西区B1-3、B1-6、B1-7、B0-1区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》（天政发〔2013〕34号）执行，该征收范围包含位于B1-7区块的申请人天台XX工艺有限公司，证载使用权面积1751.4平方米，用途为工业用地。2013年9月17日，房屋征收部门发布《关于选择房地产评估机构的公告》，提供三家房地产评估机构供被征收人选择。2013年10月，在天台县公证处的现场公证下，房屋征收部门通过随机抽取的方式，确定天台县XX房地产评估事务所为该项目国有土地上房屋征收房地产价格评估机构，并予以公示。随后，选定的评估机构天台县XX房地产评估事务所对被征收房屋的价值进行评估。2019年2月25日，申请人方对房地产评估报告（天正房估〔2018〕第A－32号）提出异议，向天台县XX房地产评估事务所申请复核评估。之后申请人对复议结果有异议，向台州市城市房地产估价专家委员会申请鉴定。2019年4月24日，台州市城市房地产估价专家委员会作出《技术鉴定意见书》，认为“事务所资质和评估人员资格符合规定，评估报告格式基本规范，评估程序比较完整。评估方法选择正确。建议对评估报告的个别因素相关临街因素作适当修正。”根据鉴定意见结果，天台县XX房地产评估事务所于2019年8月1日重新作出评估报告书。因对土地性质和评估结论存在分歧，征收部门与申请人未能达成补偿协议。2020年4月10日，天台县人民政府作出《天台县人民政府关于要求选择天台县人民政府房屋征收补偿决定方案的函》（天政函〔2020〕36号），认为申请人营业执照在2004年10月29日已被吊销，没有正常生产经营，不适用《天台县新城西区B1-3、B1-6、B1-7、B0-1区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》第十四条第二项的补偿安置方式，故提供货币补偿和收购储备政策执行两种补偿方式供申请人选择。其中货币补偿方式计补偿总额为7954142元，收购储备政策执行方式计补偿总额为10262081元。因申请人逾期未选择补偿方式，2020年7月30日，被申请人作出《天台县人民政府关于对天台XX工艺有限公司房屋征收补偿决定》（天政决〔2020〕5号），决定按照收购储备政策执行方式给予申请人补偿总额为10262081元。申请人不服该征收补偿决定，申请行政复议。

另查明，申请人法定代表人徐某江为撤销行政机关将申请人名下土地使用权的土地用途由“工贸综合楼”变更为“工业用地”的行政行为，向法院提起行政诉讼。2020年7月20日，台州市中级人民法院作出（2020）浙10行初49号行政裁定书，以起诉超过法定最长20年起诉期限为由，裁定驳回原告起诉。2020年11月4日，浙江省高级人民法院作出（2020）浙行终1428号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。又查明，申请人于2004年10月9日被天台县工商行政管理局吊销营业执照，至今未办理注销登记手续。

以上事实，有《天台县人民政府房屋征收决定》（天政发〔2013〕35号）、《天台县新城西区B1-3、B1-6、B1-7、B0-1区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》（天政发〔2013〕34号）、天台XX工艺有限公司土地使用权证、关于选择房地产评估机构的公告、关于随机选择房地产评估机构的公告、公证书、关于确定房地产价格评估机构的公告、被征收房屋价格异议复议评估申请书、关于天台XX工艺有限公司被征收房地产评估异议复核的回复、台州市城市房地产估价专家委员会技术鉴定意见书、评估报告书、《天台县人民政府关于要求选择天台县人民政府房屋征收补偿决定方案的函》（天政函〔2020〕36号）、《天台县人民政府关于对天台XX工艺有限公司房屋征收补偿决定》（天政决〔2020〕5号）、相关送达凭证及照片、天台县行政审批局出具的证明及说明、台州市中级人民法院（2020）浙10行初49号行政裁定书、浙江省高级人民法院（2020）浙行终1428号行政裁定书等证据予以证实。

本机关认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，被申请人具有依据房屋征收部门申请对涉案被征收房屋作出补偿决定的法定职权。此外，参考《最高人民法院关于企业法人营业执照被吊销后，其民事诉讼地位如何确定的复函》（法经〔2000〕24号函）“企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动”的规定，申请人已被吊销营业执照，但未被注销登记，故其申请人资格适格。

针对申请人申请的主要事由，本案应审查的焦点问题是：1.评估报告作出的程序是否合法。2.评估报告的评估结果是否合理。

关于评估报告作出的程序是否合法的问题。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定。本案中，天台县房屋征收部门在无法达成被征收人协商选定的情况下，在天台县公证处的现场公证下，采取随机抽取的方式确定房地产价格评估机构，符合法律规定。申请人另称确定的房地产价格评估机构天台县XX房地产评估事务所被通报不合格，但根据《公布2017年上半年房地产估价机构报告抽查结果的通报》（浙估协〔2017〕24号）所示，系天台县XX房地产评估事务所被抽查的评估报告不合格并要求整改，并非该房地产评估事务所不合格。故，申请人所称被申请人违反法定程序擅自委托已被通报不合格的天台县XX房地产评估事务所进行评估，缺乏事实根据和法律依据。

关于评估报告的评估结果是否合理的问题。根据案涉土地使用权证所示，申请人证载使用权面积1751.4平方米，用途为工业用地。评估机构据此作出评估报告，符合规定。且该评估报告经过复核评估，又根据台州市城市房地产估价专家委员会作出的《技术鉴定意见书》的意见，经适当修正后重新作出，评估结果并无不当。申请人认为其名下土地用途登记为工贸综合楼，属于综合用地，主张应该按照该用途予以补偿以及按照商住用房进行重新评估，没有事实依据，终审法院亦对申请人的土地用途之诉作出驳回裁定，且有关土地用途的争议亦不属于本案的审理范围。故申请人对此部分的主张，本机关不予支持。

本案所涉征收补偿决定的作出，经过了被申请人作出房屋征收决定并公告、确定房地产价格评估机构、评估报告的复核评估及鉴定、协商未达成协议制作征收补偿决定方案送达被征收人、被征收人逾期未选择补偿方式作出征收补偿决定等法定程序。需要说明的是，通过协商达成协议和作出征收补偿决定是实现补偿安置的两种基本方式。对于被征收人来讲，通过协商方式确定补偿内容是一项权利而不是义务；对于行政机关来讲，在协商不能的情况下，及时作出征收补偿决定是一项法定义务。当被征收人所提要求明显不符合法律规定而无法满足时，市、县级人民政府应当及时依法作出书面补偿决定，固定并提存相应补偿内容，而不能怠于履行补偿职责，以反复协商代替补偿决定，甚至以拖待变以致久拖不决，造成补偿纠纷经年得不到解决。此既提高相应补偿成本，还损害政府依法行政的形象。本案中，被申请人于2013年9月17日作出房屋征收决定并公告，决定载明征收期限为2013年9月17日至2014年9月16日，签约期限为2013年9月17日至2013年12月16日。但被申请人在未与申请人达成征收补偿协议的情况下，直到2020年7月30日才对申请人作出房屋征收补偿决定，即使考虑到申请人因另案被羁押至2016年9月，所涉刑事案件于2017年6月被撤销等因素，但是房屋征收部门迟延至2018年11月才重新作出评估报告，实属不当。考虑到案涉征收补偿决定依据2019年8月1日经修正后制作的评估报告而作出，在实体上并不侵犯申请人的合法权益，应当以程序轻微违法为由确认案涉征收补偿决定违法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，本机关决定如下：

确认被申请人天台县人民政府作出的《天台县人民政府关于对天台XX工艺有限公司房屋征收补偿决定》（天政决〔2020〕5号）行为违法。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二一年二月十八日

附件

本决定依据的相关法律和法条

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

……

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

……

3. 违反法定程序的；

……