台州市人民政府行政复议决定书

台政复〔2021〕68号

申请人：林某松

被申请人：玉环市人民政府

被申请人：玉环市人民政府玉城街道办事处

申请人林某松因不服被申请人玉环市人民政府、玉环市人民政府玉城街道办事处于2021年5月19日作出的《违章拆除通知书》，于2021年5月27日向本机关申请行政复议，后于2021年6月10日补正材料，本机关依法受理。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人于2021年5月19日作出的《违章拆除通知书》。

申请人称：一、被申请人超越职权作出处罚决定，案涉通知书应予撤销。《浙江省城乡规划条例》第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；第六十条规定，未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正；占用乡村公共设施用地、公益事业用地等情节严重的，应当予以拆除。同时，《浙江省违法建筑处置规定》规定，设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。玉环市人民政府玉城街道办事处属于玉环市人民政府派出机构，而玉环市城市更新与发展中心成立于2012年4月27日，是全额拨款一类公益事业单位。玉环市人民政府玉城街道办事处、玉环市城市更新与发展中心均不属于城乡规划的主管部门，无权作出案涉行政处罚决定。

二、案涉通知书认定事实不清、证据不足、适用法律错误。案涉房屋建造于上世纪，当时并没有具体的规划要求，就现在的法律规定及政策来看，属于历史遗留原因形成，对此类未经登记的房屋，应综合考虑建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，依法进行调查、认定和处理，而像申请人这种情况在农村地区是很普遍的，过错和责任往往不在农民头上。需强调的是，案涉房屋系申请人的唯一居所，如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行，则申请人必将面临流离失所的可预见结局。被申请人在未查清案涉房屋建造历史，使用现状，当地土地利用规划以及有关用地政策等因素的前提下，仅凭无产权登记即认定案涉房屋属于违章建筑，系事实认定不清，证据不足。

三、案涉通知书程序违法。根据《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及享有的陈述权、申辩权。案涉通知书明确要求申请人在2021年5月26日前自行搬离拆除违法建筑，为申请人设置了积极的作为义务，且该义务具有被强制执行的可能性，已经对申请人的权利义务产生实际影响，且该行政行为一经作出，对申请人的不利影响已经产生，具有终局性的法律效果。故被申请人应充分告知申请人作出案涉通知书的事实、理由、依据和决定内容，以及享有的陈述权、申辩权。但被申请人仅凭登记结果就认为申请人的房屋属于违章建筑，简单列举了依据的法律法规名称而未明示适用的具体款项，且未给予申请人充分的陈述、申辩权即要求在26日前搬离或拆除，明显违反法定程序及程序正当原则。

被申请人玉环市人民政府称：一、申请人涉案房屋经查询无产权登记及建房批准信息，依法不应予以补偿安置。因城市有机更新、棚户区改造等公共利益需要，被申请人玉环市人民政府于2020年8月24日发布玉政发〔2020〕28号《玉环市人民政府关于玉城街道XX村、XX村土地房屋征收补偿安置的通告》，拟征收玉环市玉城街道XX村、改造范围内土地约186亩、XX村改造范围内土地约133.13亩。同时公布《玉环市玉城街道XX村、XX村土地房屋征收补偿安置方案》，方案明确规定“其他违法建筑、一户多宅房屋、应拆未拆房屋以及超过批准期限的临时建筑不予补偿安置”。申请人户的房屋位于玉城街道XX村征收范围红线内，其房屋现状为3间3层有取得房屋、土地使用权证，但经过拆翻建，其余二处房屋经查询无产权登记信息、无建房批准信息，属于临时建筑。2020年10月30日，申请人的儿子林X卓与征收实施单位签订了《玉城街道前塘垟城中村改造拆迁补偿协议书》，但申请人却因不同意拆迁补偿安置方案而未在协议上签字捺印。由于申请人擅自建造的二处房屋无建房批准手续、无合法房屋登记的违章建筑，按照该地段棚户区改造项目拆迁政策方案规定不应予以补偿安置。

二、玉环市人民政府玉城街道办事处、玉环市城市更新与发展中心通知申请人自行拆除违章建筑并无不当。申请人称 “涉案通知书认定事实不清、证据不足、适用法律错误，通知书程序违法，被申请人超越职权作出行政处罚决定，案涉通知书应予撤销”。被申请人玉环市人民政府认为，涉案房屋经查询无产权登记信息、无建房批准信息，申请人也无法提供涉案房屋相关建房审批及权属登记资料，故涉案房屋属于违法建筑，事实清楚，证据确凿。玉环市人民政府玉城街道办事处、玉环市城市更新与发展中心作为XX村棚户区改造项目的征收实施单位，于2021年5月19日向申请人送达《违章拆除通知书》，该通知实际上属于程序告知行为，而非行政处罚决定行为，通知书要求申请人自行拆除违法建筑物，并告知如有异议的处理方式，从程序上看并无不当之处。申请人诉称被申请人超越职权作出行政处罚决定、程序违法等其理由不能成立。特此答复，请求依法驳回申请人的行政复议申请。

被申请人玉环市人民政府玉城街道办事处称：一、被申请人玉环市人民政府玉城街道办事处依法具备作出案涉《违章拆除通知书》的法定职权。玉环市人民政府玉城街道办事处作为玉环市人民政府的派出机关，依法具备对违章建筑进行认定并作出处理的法定职责。根据《浙江省违法建筑处置规定》第六条、第七条、第八条，以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第二条的规定，街道办事处依法有权对本行政区域内的建筑进行调查，符合法定情形的，依法有权认定为违法建筑。

二、案涉《违章拆除通知书》认定事实清楚，适用法律正确。经被申请人玉环市人民政府玉城街道办事处调查核实，案涉房屋未依法办理用地、规划、建设等审批手续，也未办理房屋所有权及土地使用权登记，依法属于违法建筑。根据1987年1月1日起施行的《土地管理法》第三十八条规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等规定，在村庄、集镇规划区建造住宅的，应依法办理村镇规划选址意见书和用地审批手续；在村庄、集镇建造住宅的，必须在开工前向乡（镇）人民政府提出开工申请，经县级村镇建设行政管理部门或受其委托的乡（镇）人民政府依法审查，发给村镇规划建设许可证后，方可开工；建设工程应当严格按照村镇规划建设许可证或建设工程规划许可证核定的建筑使用性质、建设位置、面积、层次、标高、立面、环境等规划设计要求进行施工，不得擅自变更。综上可知，在农村集体土地上建造住宅，必须依法办理用地、规划、建设等审批手续，而本案所涉房屋并未办理以上审批手续，因此被申请人玉环市人民政府玉城街道办事处作出的《违章拆除通知书》认定事实清楚，适用法律正确。

三、案涉《违章拆除通知书》的作出符合法定程序及正当程序。被申请人玉环市人民政府玉城街道办事处在作出的《违章拆除通知书》中已明确告知申请人案涉违法建筑认定的事实、理由及依据，并载明了提出异议进行陈述申辩的权利，同时告知申请人进行救济的途径和期限，符合法定程序和正当程序的要求。

综上所述，被申请人玉环市人民政府玉城街道办事处作出的《违章拆除通知书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求复议机关依法予以维持。

经审理查明：2021年5月19日，被申请人玉环市人民政府玉城街道办事处和玉环市城市更新与发展中心向申请人林某松作出《违章拆除通知书》，主要内容为：林某松户坐落于玉城街道XX村的建筑物，未经合法审批，并且查无产权登记，属违章建筑，责令林某松户于2021年5月26日前自行搬迁拆除违法建筑物，逾期未履行的，将依规予以拆除和清运。如对此建筑物认定违章事实有异议的，可以在5个工作日内向查违办公室提交相关资料佐证，或在60个工作日内向市人民政府提出行政复议。申请人不服案涉通知书，向本机关申请行政复议。

另查明，2021年7月2日，被申请人玉环市人民政府玉城街道办事处和玉环市城市更新与发展中心作出《撤销行政通知决定书》，决定撤销案涉通知书。

以上事实，有违章拆除通知书、撤销行政通知决定书、相关送达凭证等证据予以证实。

本机关认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。本案中，根据通知内容可知，案涉通知书系玉环市人民政府玉城街道办事处和玉环市城市更新与发展中心共同作出。且根据《玉环县人民政府办公室关于成立玉环县老城改造指挥部的通知》（玉政办发〔2012〕28号）、《中共玉环市委机构编制委员会办公室关于同意玉环市老城改造指挥部更名的函》（玉编办〔2019〕78号）可知，玉环市城市更新与发展中心系由被申请人玉环市人民政府成立，其对外以自己的名义作出具体行政行为，应视为受被申请人玉环市人民政府委托，被申请人玉环市人民政府作为委托人应对被委托人的行为承担法律责任。故玉环市人民政府和玉环市人民政府玉城街道办事处为本案适格被申请人。

在强制拆违领域，行政机关在作出最终行政处分之前，会有一些预备性、程序性和处于中间阶段的阶段性行政行为。有一些阶段性行政行为虽然表面与普通的可以申请复议的行政行为无异，但从其所处的行政过程的整体性来看，其对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力，不属于行政复议的受案范围。本案中，根据案涉通知书“如对此建筑物认定违章事实有异议的，可以在5个工作日内向查违办公室提交相关资料佐证”等内容，以及被申请人玉环市人民政府提供的“该通知属于告知行为，而非行政决定或者行政处罚决定。对于申请人的涉案房屋处置问题，后续将由相关职能部门依法作出行政决定，并依照法定程序予以处理”情况说明可知，案涉通知书系为后续拆除行为预先进行铺垫的催告行为，属于过程性的行政行为，该通知书虽然也间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政行为所吸收，对其合法性的评价，可以在对最终的行政行为合法性评价中一并进行。因此，案涉通知书属于对相对人未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不属于行政复议的受案范围。另外，案涉通知书已在行政复议审理过程中被撤销，对其继续审理亦无必要。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二一年七月二十八日

附件

本决定依据的相关法律和法条

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第四十八条　有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：

……

（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。

……